Esteban Cruz Hidalgo
Nos recuerdan constantemente que el gasto público tiene un coste de oportunidad. Si aumentamos las pensiones, nos dicen, habrá menos dinero para sanidad; si invertimos en educación, tendremos que renunciar a otras cosas. El presupuesto se presenta como una hucha de tamaño fijo y la política económica como el difícil arte de repartir su contenido. Curiosamente, casi nunca se plantea la pregunta inversa: ¿cuál es el coste de oportunidad de no gastar para cumplir un objetivo de déficit público? Y, sobre todo, ¿qué estamos haciendo realmente sostenible cuando sacrificamos necesidades sociales para preservar determinados indicadores presupuestarios?
Pensemos en nuestro abuelo, cuya pensión no alcanza para vivir dignamente. Reduce la calefacción, empeora su alimentación, renuncia al dentista y deja de salir con sus amigos. El Estado contiene el gasto, pero los costes aparecen en forma de enfermedad, aislamiento, pérdida de autonomía y mayores necesidades de cuidados. O pensemos en una persona que espera meses para una intervención quirúrgica: mientras llega, sufre dolor, ansiedad, pierde ingresos laborales y necesita que algún familiar reduzca su jornada para atenderla. Lo que no se gasta en sanidad puede acabar pagándose en bajas laborales, tratamientos más complejos, cuidados no remunerados y sufrimiento.
La misma lógica se extiende a la educación, la vivienda, las infraestructuras, la prevención de incendios o la integración de los migrantes. No invertir en educación significa desperdiciar capacidades y oportunidades futuras. No mantener infraestructuras puede multiplicar las averías y los costes de reparación. No prevenir incendios puede destruir en unas horas un patrimonio natural y productivo construido durante décadas. La falta de cuidados desplaza trabajo hacia las familias, frecuentemente hacia las mujeres. Y no invertir en integración, formación o lucha contra la exclusión social puede agravar el desarraigo, los problemas de salud, la precariedad y la pérdida de participación comunitaria. En determinadas circunstancias, también puede favorecer conflictos sociales, adicciones o violencia, sin que exista ninguna relación automática entre pobreza y delincuencia.
Estos costes no desaparecen porque no figuren en los presupuestos. Simplemente se trasladan a las personas, las familias, las empresas y las comunidades. Algunos se expresan en dinero; otros, en tiempo, sufrimiento, relaciones deterioradas y vidas que nunca llegan a desarrollar sus posibilidades. Una reducción del déficit puede aparecer como una mejora contable mientras se acumulan deterioros sociales, económicos y ambientales que comprometen el bienestar presente y la capacidad productiva futura.
Existe, además, una paradoja: la insuficiencia de servicios públicos puede convertirse en una oportunidad de negocio. Las listas de espera alimentan la demanda de sanidad privada; la falta de apoyos educativos, las clases particulares; la escasez de cuidados públicos, los servicios privados de dependencia. Quien tiene ingresos compra una alternativa. Quien no, espera o renuncia. No es que toda actividad privada resulte perjudicial, sino que las necesidades desatendidas pueden abrir espacios de rentabilidad precisamente porque el acceso universal no está garantizado. Así, lo que se presenta como un ahorro público puede traducirse en mayores desembolsos privados, nuevas desigualdades y oportunidades de acumulación empresarial.
John Kenneth Galbraith describió hace décadas esta contradicción como la convivencia entre opulencia privada y miseria pública. Podemos tener viviendas de lujo mientras faltan hogares asequibles, vehículos extraordinarios mientras el transporte público es insuficiente, o grandes inversiones tecnológicas mientras escasean servicios esenciales. El mercado puede producir abundantemente lo rentable sin garantizar por ello el equilibrio social. Y resulta especialmente llamativo que una sociedad capaz de movilizar enormes recursos para satisfacer determinados consumos privados considere económicamente irresponsable dedicar una parte de su capacidad productiva a garantizar necesidades colectivas.
Pero ¿es inevitable esta escasez presupuestaria? El dinero no aparece originalmente en los bolsillos de trabajadores y capitalistas para que después el Estado tenga que recogerlo y poder gastar. En un sistema de moneda fiduciaria soberana existe un emisor monetario. A diferencia de sus usuarios, ese emisor no necesita obtener previamente su propia moneda mediante impuestos para realizar pagos. Operativamente, el gasto público acredita cuentas bancarias y los impuestos realizan la operación inversa. Cuando el sector público incurre en déficit, genera, como contrapartida contable, un aumento de los activos financieros netos del conjunto de los sectores no públicos, incluidos los no residentes. La emisión de deuda pública permite intercambiar determinados activos monetarios por títulos públicos, modificando la composición y remuneración de las carteras financieras. Los impuestos también cumplen funciones esenciales de redistribución, regulación de la demanda y orientación de los comportamientos económicos.
Esto no significa que los impuestos sean innecesarios ni que el gasto público pueda aumentar ilimitadamente sin consecuencias. Tampoco significa que las administraciones puedan ignorar los procedimientos legales de financiación establecidos en cada sistema monetario. Significa que el tamaño del presupuesto no viene determinado por una hucha natural de ingresos previamente disponibles, sino por una arquitectura institucional y unas decisiones políticas. Las restricciones financieras que esa arquitectura impone pueden ser efectivas, pero no deben confundirse con la escasez de recursos reales.
Hay, además, una relación contable que suele desaparecer del debate: los saldos financieros de los distintos sectores de la economía están necesariamente interrelacionados. En una economía abierta, reducir el déficit público no garantiza una economía más saneada: dependiendo del ahorro, la inversión y el saldo exterior, puede reducir la capacidad del sector privado nacional para acumular activos financieros netos o aumentar sus necesidades de endeudamiento. La sostenibilidad de las finanzas públicas no puede analizarse aisladamente de la situación financiera del resto de la economía.
Porque el Estado puede crear dinero, pero no médicos, viviendas o agua potable por decreto. Si faltan profesionales sanitarios, habrá que formarlos; si escasea la vivienda, habrá que ampliar y rehabilitar el parque residencial; si existen cuellos de botella energéticos o industriales, habrá que invertir para superarlos. El gasto público permite movilizar recursos disponibles y desarrollar nuevas capacidades, pero cuando la economía alcanza sus límites productivos también puede generar inflación, al igual que lo hace el gasto privado.
Movilizar trabajadores desempleados o capacidad productiva ociosa, cuando existen los insumos complementarios necesarios, no exige necesariamente renunciar a otra producción. Cuando los recursos están plenamente empleados, en cambio, ampliar una actividad puede requerir desplazar otras, desarrollar nuevas capacidades o modificar la distribución de la demanda. El verdadero coste de oportunidad depende de los recursos reales que utilizamos y de los usos alternativos a los que renunciamos, no simplemente de las cifras presupuestarias. Por eso la política económica debería empezar preguntándose qué necesitamos producir, qué recursos tenemos y cuáles debemos desarrollar.
Las respuestas institucionales a distintas crisis muestran, además, que las restricciones presupuestarias no son tan inamovibles como parecen. Durante una guerra, una pandemia o una crisis financiera, las instituciones descubren una notable capacidad para flexibilizar reglas, ampliar déficits, garantizar financiación y movilizar recursos. No desaparecen los límites reales, ni dejan de importar las consecuencias económicas de las decisiones adoptadas, pero cambia la pregunta: ya no es simplemente «¿hay dinero?», sino «¿qué necesitamos hacer para afrontar la emergencia?». Cabe preguntarse por qué determinadas situaciones reciben esa consideración extraordinaria mientras el deterioro persistente de la sanidad, la vivienda o los cuidados se acepta como una normalidad presupuestaria.
La eurozona ofrece un ejemplo particularmente revelador. Sus Estados miembros no emiten individualmente el euro y afrontan restricciones financieras que un emisor monetario soberano no tiene en los mismos términos. Pero eso no significa que la economía europea, considerada en conjunto, carezca de capacidad monetaria. El BCE demostró durante las crisis de deuda soberana que podía intervenir para combatir la fragmentación financiera; durante la pandemia desplegó compras extraordinarias de activos, mientras la UE flexibilizó sus reglas fiscales y creó NextGenerationEU.
Conviene distinguir estas actuaciones: las compras de deuda en los mercados secundarios no equivalen a financiar directamente servicios públicos. El artículo 123 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea prohíbe la financiación monetaria directa de los tesoros, aunque permite operaciones en mercados secundarios sujetas a determinadas condiciones. La separación entre la capacidad monetaria común y las capacidades fiscales nacionales responde, por tanto, a una arquitectura institucional concreta. Sus restricciones son efectivas para los Estados miembros, pero no deben confundirse con una imposibilidad técnica general de coordinar las políticas fiscal y monetaria.
La asimetría resulta llamativa. Hemos desarrollado instrumentos monetarios sofisticados para proporcionar liquidez, estabilizar mercados y evitar que una crisis financiera amenace la continuidad del euro. En cambio, seguimos sin una capacidad fiscal europea comparable para garantizar el empleo, desarrollar servicios públicos y responder automáticamente a necesidades sociales persistentes. No es que proteger el sistema financiero carezca de utilidad social; es que cabe preguntarse por qué el desempleo, la falta de cuidados o la exclusión no merecen una coordinación institucional igualmente decidida.
Esta arquitectura también tiene consecuencias distributivas. La deuda pública proporciona activos financieros a sus tenedores y los intereses representan ingresos para quienes los perciben. Por eso, discutir su coste exige preguntarse quién recibe esos pagos y por qué determinadas decisiones y reglas fiscales pueden convertirlos en motivo para restringir otros gastos. Los intereses no desplazan automáticamente servicios públicos: son las restricciones institucionales y las decisiones presupuestarias las que pueden producir ese resultado.
En definitiva, el problema no consiste en negar el coste de oportunidad del gasto público, sino en dejar de calcularlo en una sola dirección. La sostenibilidad no puede juzgarse únicamente por las cifras de déficit o deuda, sino también por sus consecuencias sobre el empleo, la capacidad productiva y el bienestar. Reducir el déficit puede tener costes sociales y económicos mucho mayores que el ahorro presupuestario obtenido.
Quizá deberíamos recuperar la pregunta que la obsesión presupuestaria suele desplazar: ¿qué sociedad queremos construir y cómo podemos movilizar nuestros recursos para hacerla posible? Porque el coste de oportunidad de no gastar no desaparece cuando el déficit se reduce. Lo paga nuestro abuelo cuando no puede calentar su casa, el paciente que empeora mientras espera y la familia que renuncia a ingresos para cuidar. Una contabilidad pública puede estar perfectamente equilibrada mientras la sociedad que pretende servir se desequilibra cada día un poco más.
